3 .新城發(fā)展依賴區(qū)域格局
交通系統(tǒng)的支撐、引導(dǎo)固然對城鎮(zhèn)空間布局起到非常重要的作用，但城鎮(zhèn)發(fā)展特別是都市圈次級城市的發(fā)展，不完全依賴于城鎮(zhèn)行政等級和既有基礎(chǔ)，也不僅僅取決于與核心城市的相對交通區(qū)位。城鎮(zhèn)節(jié)點發(fā)育與地區(qū)城鎮(zhèn)體系發(fā)展和綜合運輸廊道整體格局相關(guān)，是核心城市與大區(qū)域發(fā)展對都市圈內(nèi)各類城鎮(zhèn)節(jié)點共同作用的過程。
上海1999版總規(guī)確定1個中心城、9個依托郊區(qū)(縣)行政中心所在地發(fā)展新城的格局，每個新城規(guī)劃人口為50~80萬人。由于區(qū)位特征、與中心城的交通可達性以及與區(qū)域主要發(fā)展軸帶、外部城市的相對關(guān)系，新城呈現(xiàn)出3種截然不同的發(fā)展態(tài)勢。
1）近距離吞沒的新城。
原規(guī)劃的寶山、閔行新城處于上海市沿黃浦江的南北發(fā)展主軸上、距中心城15~30km，均有2條軌道交通線聯(lián)系。沿線開發(fā)了大量居住區(qū)、形成了與中心城互補的功能，其與中心城之間的出行占出行總量的比例均超過1/3。有限的空間距離和一小時可達的便捷交通，使得新城逐步被吞沒在中心城軸帶拓展范圍內(nèi)，演變成為中心城的組成部分。
2）借勢壯大的新城。
嘉定、青浦、松江3個新城分別位于滬寧、滬杭、滬湖經(jīng)濟發(fā)展軸帶上，與上海市中心相距30~40km。3個新城通過軌道交通、高速公路等多種交通方式連接中心城和長三角地區(qū)，其區(qū)位既處于交通走廊，能與核心城市保持一小時便捷聯(lián)系，又不與相鄰城區(qū)延綿發(fā)展產(chǎn)生大量通勤交通。新城與中心城之間的出行占出行總量的比例不超過10%。新城逐漸完善的生活服務(wù)、教學(xué)、醫(yī)療等功能，不僅支持城市相對獨立運行，還承載了上海市中心城對長三角區(qū)域的部分服務(wù)功能。無論城市規(guī)模、功能還是交通連接，上海市域內(nèi)處于重要交通走廊上的新城已經(jīng)發(fā)育成為相對獨立于中心城、在區(qū)域城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)中起重要作用的節(jié)點城市，不受市轄區(qū)性質(zhì)桎梏而僅停留在衛(wèi)星城水平。同樣，處于未來沿海大通道連接杭州灣兩岸交通軸帶上的臨港、南橋2個新城，與中心城有1.0~1.3h出行時距。雖然規(guī)模、功能尚未達到規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)，但臨港新城作為上海市面向國際的樞紐門戶，南橋作為杭州灣發(fā)展軸帶上的節(jié)點，均具備發(fā)展成為獨立新城的潛力。
3）承擔(dān)地區(qū)服務(wù)功能的新城。
金山濱海地區(qū)和崇明城橋地區(qū)是上海1999版總規(guī)確定的2個新城，距離中心城約60km、但偏離長三角主要發(fā)展軸帶。盡管仍然需要加強人口集聚和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、提升產(chǎn)業(yè)能級，但發(fā)展規(guī)模、整體水平與第二類新城已經(jīng)拉開距離，功能定位更多是服務(wù)周邊區(qū)域、而非長三角區(qū)域發(fā)展中兼具集聚—輻射—轉(zhuǎn)換功能的節(jié)點城市。
都市圈城鎮(zhèn)空間布局和各個等級城鎮(zhèn)節(jié)點的發(fā)育，是局部依賴整體的關(guān)系，即區(qū)位、連接核心城市和臨近城市的交通便捷性，對區(qū)域次級城市的發(fā)展共同起作用。上海1999版總規(guī)中9個新城不同的發(fā)展現(xiàn)狀實際上也體現(xiàn)了交通時空效應(yīng)與城鎮(zhèn)空間形態(tài)相互作用的內(nèi)在規(guī)律。
4 .交通設(shè)施引導(dǎo)空間拓展方向
空間活動衍生交通需求，交通設(shè)施同樣作用于城市空間的拓展與優(yōu)化。在上海這類超大、特大城市發(fā)展過程中，通過軌道交通對周邊地區(qū)提供高效能的交通服務(wù)，促進人口、就業(yè)崗位沿軌道交通線路集聚，鼓勵用地混合布局和高效開發(fā)，塑造城市發(fā)展軸帶、引導(dǎo)城市增長的方向，成為改變城市格局、增長形態(tài)最重要的力量。建軌道交通就是建城市在許多城市生長過程中不斷被驗證。這種沿軸帶的職住平衡、圍繞車站的生活圈構(gòu)建，對于出行距離的增長控制并非效果最優(yōu)，但對于鼓勵軌道交通使用、提高通勤的公共交通分擔(dān)率并且控制出行時間的增長相當(dāng)有效。上海市軌道交通1，2，3號線是最早建成的線路，投運近20年，不僅強化了中心城清晰的東西、南北向發(fā)展軸，而且軌道交通直接服務(wù)的區(qū)域也成為開發(fā)強度比較高的區(qū)域。
“上海 2040”：空間與交通協(xié)同優(yōu)化
“上海2040”的城市發(fā)展愿景及目標(biāo)是成為卓越的全球城市——令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。建設(shè)更具活力的繁榮創(chuàng)新之城，必須堅持公共交通主導(dǎo)戰(zhàn)略，強化便捷高效的綜合交通支撐，支持更開放的國際樞紐門戶建設(shè)，提高交通服務(wù)品質(zhì)。建設(shè)更富魅力的幸福人文之城，以城市更新和公共交通提升結(jié)合構(gòu)建TOD社區(qū)，城區(qū)全路網(wǎng)密度提高至8km/km，營造良好的步行和自行車交通環(huán)境與街道品質(zhì)。建設(shè)更可持續(xù)的韌性生態(tài)之城，必須加強公共交通對城市空間優(yōu)化的引導(dǎo)作用，促進職住空間匹配，實施主動交通需求管理，鼓勵公共交通、自行車等綠色低碳出行方式，綠色交通出行比例由現(xiàn)狀76%提高至85%以上。
1 .區(qū)域空間層次與軌道交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)
上海市和長三角區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)歷了國(省)道、高速公路支撐發(fā)展階段，已邁進高速鐵路引領(lǐng)發(fā)展時代。高速鐵路大大縮短了城市間的時間距離，城際間站到站時間接近甚至低于城市內(nèi)門到門時間。而城鎮(zhèn)空間優(yōu)化又不得不依賴更多樣化的軌道交通改善出行的快捷性和便捷度，因此基于都市圈范圍的多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)成為最新的上海市綜合交通體系規(guī)劃的重點。
基于多中心、網(wǎng)絡(luò)化的上海市域及近滬地區(qū)空間形態(tài)布局(見下圖)，一小時出行可達的上海都市圈將形成4個空間層次。以可靠的出行時間為綜合交通網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建目標(biāo)，選擇各層次的軌道交通模式(見下表)。
1）15km核心功能區(qū)。
集中高密度發(fā)展的上海市中心城，人口密度1.5~1.8萬人/km，通過線路加密完善以地鐵、輕軌為主體的城區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)85%就業(yè)人員門到門公共交通通勤出行時耗小于60min。
2）15~30km主城片區(qū)。
接壤核心功能區(qū)發(fā)展軸帶上的虹橋、川沙、寶山、閔行等4個集中建設(shè)區(qū)，與中心城共同構(gòu)成上海市主城區(qū)，面積約1150km2，規(guī)劃人口約1400萬人。沿軸帶方向規(guī)劃軌道交通快線、提高重要節(jié)點之間的可達性，貫穿主要客運樞紐、就業(yè)中心、重要功能區(qū)等，建設(shè)快線+普線復(fù)合軌道交通走廊。
3）30~60km市域新城發(fā)展帶。
沿滬寧、滬杭等區(qū)域發(fā)展廊道培育新城、強化新市鎮(zhèn)發(fā)展，服務(wù)區(qū)域由市域6340km2拓展至近滬地區(qū)1.2~1.5萬km2范圍，服務(wù)人口約3500萬人。以新城為中心組織城鎮(zhèn)公共服務(wù)及通勤交通，控制通勤出行時耗在適宜范圍，即以公共交通出行時間不超過30~40min為目標(biāo)形成若干城鎮(zhèn)圈，鼓勵本地職住平衡、服務(wù)共享。同時，規(guī)劃新城與中心城兼顧客運能力與服務(wù)水平的軌道交通線路，點到點出行時耗小于60min(樞紐之間小于40min)、容量能滿足通勤客流強度。由此，市域主要發(fā)展廊道需要構(gòu)建以市域鐵路、軌道交通快線為主導(dǎo)方式的軸向交通走廊，在新城、城鎮(zhèn)圈內(nèi)部構(gòu)建現(xiàn)代有軌電車局域軌道交通和BRT等中運量公共交通為主體的公共交通網(wǎng)絡(luò)。
4）60~150km都市圈。
以構(gòu)建便捷的一天商務(wù)圈為目標(biāo)，規(guī)劃上海市與節(jié)點城市之間站到站出行時耗60min、全程出行時間90~120min的軌道交通網(wǎng)。在服務(wù)人口5000萬人、面積約3萬km2的都市圈范圍內(nèi)，沿主要發(fā)展方向構(gòu)建多模式交通廊道，采用鐵路、城市軌道交通等各種模式，加強城市之間功能協(xié)調(diào)，共同解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌和網(wǎng)絡(luò)協(xié)同營運的問題。重點是城際鐵路樞紐布局與城市主要活動中心的空間配合、區(qū)域鐵路網(wǎng)絡(luò)與城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的銜接配合。
2 .區(qū)域交通廊道與樞紐體系優(yōu)化
通過長三角區(qū)域城際交通走廊識別，確定上海市域5個方向、7條廊道綜合交通通道布局，連接長三角城際鐵路網(wǎng)和高速公路網(wǎng)，建立樞紐型功能引領(lǐng)、網(wǎng)絡(luò)化設(shè)施支撐、多方式緊密銜接的交通網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間布局優(yōu)化。
強化區(qū)域復(fù)合交通廊道支撐
以國家綜合運輸通道布局為基本構(gòu)架，規(guī)劃以高速鐵路、城際鐵路和高速公路為骨干，多種方式綜合支撐的區(qū)域城際交通網(wǎng)絡(luò)。在既有滬寧、滬杭2個方向、5條線路的鐵路通道和高速公路網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，構(gòu)建上海都市圈高效、集約的城際交通模式，提升滬寧、滬杭、沿江、滬通、滬湖、沿灣、滬甬等7條區(qū)域綜合運輸走廊的服務(wù)效率、能級和可靠性，增加鐵路通道方向和載運能力。重點加強長三角城市群的城際交通服務(wù)，支撐上海沿海、沿江、滬寧合、滬杭金、滬湖等5個城市發(fā)展帶(見下圖)。強化南北兩翼對外通道，鐵路進入浦東地區(qū)，并規(guī)劃向南跨越杭州灣、向北跨越長江口地區(qū)的公路、鐵路通道，實現(xiàn)與蘇州、無錫、嘉興、寧波、南通、湖州、常州等城市之間90~120min可達。
完善對外客運樞紐體系
提升浦東綜合交通樞紐與虹橋綜合交通樞紐作為國際級、國家級樞紐的能級，依托區(qū)域城際鐵路、市域鐵路、軌道交通快線，完善銜接國家級樞紐的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。布局滬寧、滬杭交通主廊道上的區(qū)域級樞紐、形成都市圈樞紐體系，銜接城際—城市交通，提高各類功能中心對都市圈全域的服務(wù)便捷性，使上海全球城市核心功能不因受制于交通服務(wù)能力而局限于市域范圍。
“上海2040”布設(shè)3類客運樞紐規(guī)劃：國際(國家)級樞紐包括浦東綜合交通樞紐和虹橋綜合交通樞紐；區(qū)域級樞紐包括上海站和上海南站；城市級樞紐包括服務(wù)主城區(qū)的上海西、龍陽路、楊行等鐵路客站和軌道交通樞紐，以及服務(wù)城鎮(zhèn)圈的安亭北、松江南、南橋等鐵路客站。
3 .市域多層次軌道交通系統(tǒng)設(shè)計
上海市集中建設(shè)區(qū)實際上已經(jīng)由中心城擴展至主城區(qū)，上海市域內(nèi)主城區(qū)—新城格局基本確立、并逐步形成多個城鎮(zhèn)圈，必須以功能意義上多個城市緊密聯(lián)系的都市圈(城市群)的空間組織要求構(gòu)建多層次軌道交通系統(tǒng)，以促進多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團式、集約型的空間格局塑造。上海市規(guī)劃主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)體系、城市主中心(中央活動區(qū))—城市副中心—地區(qū)中心—社區(qū)中心的公共中心體系，須依靠軌道交通實現(xiàn)出行成本可控和交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
重構(gòu)市域公共交通骨架
按照一張網(wǎng)、多模式、廣覆蓋、高集約的原則，構(gòu)建由區(qū)域城際鐵路、軌道交通快線、城市軌道交通、中低運量軌道交通、公共汽車以及多元輔助公共交通(如班車、定制公交)等構(gòu)成的多模式公共交通系統(tǒng)，構(gòu)建城際線、市區(qū)線、局域線3個層次的軌道交通網(wǎng)絡(luò)(見下表)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)空間沿交通軸向發(fā)展、人口與就業(yè)崗位在樞紐集聚(見下圖)。各層次均規(guī)劃控制1000km以上的網(wǎng)絡(luò)，形成以公共交通為主導(dǎo)的一小時交通圈，實現(xiàn)對10萬人以上新市鎮(zhèn)的全覆蓋，軌道交通車站600m覆蓋率主城區(qū)超過50%、新城城區(qū)超過40%，以公共交通提升空間組織效能。
強化新城與主城區(qū)快速聯(lián)系
各新城均規(guī)劃1條以上城際線連接中心城，形成9條中心城聯(lián)系新城、核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)及臨滬城鎮(zhèn)的軌道交通射線，通過新建、改造等技術(shù)手段達到快線標(biāo)準(zhǔn)，使新城與中心城樞紐之間的站到站軌道交通出行時間小于40min；期望新城與中心城之間的公共交通全方式出行分擔(dān)率由現(xiàn)狀約60%提升至80%以上。
發(fā)展多元的中運量公共交通系統(tǒng)
地區(qū)性公共交通服務(wù)水平應(yīng)隨著經(jīng)濟發(fā)展而提升。在軌道交通不能提供直達服務(wù)但具有客流需求的走廊，發(fā)展中運量公共交通為更廣闊的地區(qū)提供有競爭力的服務(wù)，包括有軌電車、BRT、膠輪系統(tǒng)、無軌電車等多種制式。中運量公共交通系統(tǒng)在中心城填補軌道交通服務(wù)空白地區(qū)、補充軌道交通運能不足的公交走廊，逐步實現(xiàn)道路公共交通系統(tǒng)的服務(wù)升級。在公共交通服務(wù)仍較為薄弱的主城片區(qū)，中運量公共交通系統(tǒng)將提高組團之間的聯(lián)系效率與服務(wù)品質(zhì)。在人口規(guī)模達到70萬人的城鎮(zhèn)圈內(nèi)部，構(gòu)建以中運量軌道交通和公共汽車等為骨干的局域公共交通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)30~40min公共交通可達。并沿主要客流走廊構(gòu)建城鎮(zhèn)圈之間、主城片區(qū)和城鎮(zhèn)圈之間的骨干線路，提高公共交通出行效率和可靠度。
